时最矿业用地专章入法呼声再起

矿业用地专章入法呼声再起

【铝道】矿业用地的取得与矿业用地的规范化管理，一直是矿业企业人士和土地管理者十分纠结的问题，也引起了一些业内专家及学界人士的思考。

在现有的公开报道中，各地针对矿业用地只是试行一些探索性的办法和实验性机制，正是因为从国家的层面没有具体的法律法规加以规范，各地对矿业用地的处理方式也是千差万别。

由于现行法律法规对矿业用地规定较少，矿业用地不规范的问题较为突出，不利于土地的节约集约利用，也不利于矿产资源管理和矿业权市场的发展。

专家呼吁，正在修订的《矿产资源法》或《土地管理法》中单设 矿业用地 一章。

矿业用地的窘境

实践中所称的矿业用地主要包括勘查用地和采矿用地，但我国现行的法律法规并没有对矿业用地的含义或范围进行明确界定。有学者指出，矿业用地是指蕴含一定矿物资源的土地，采矿需要用地必须依法取得矿业用地使用权。但这样的解释未免太过抽象。

根据《土地管理法》、《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》等法律法规的规定，取得探矿权或采矿权进行勘查或开采前应依法取得地面的土地使用权。相关法律法规还分别对勘查电子万能实验机等用地和采矿用地的性质进行了规定。

对于矿业用地的概念，学界有不同的观点，通常认为，矿业用地包括探矿用地和采矿用地，但其仍未涵盖探矿和采矿以外的矿业用地。

从广义上解释，它应是指因开发、利用矿产资源而使用的矿区范围内的土地，包括探矿用地、采矿用地及附属设施等用地。

根据《中华人民共和国国家标准土地利用现状分类》（GB/T）的规定，采矿用地属二级类用地，与工业用地、仓储用地同属于一级类工矿仓储用地，具体指采矿、采石、采砂（沙）场，盐田，砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地。

因此，我国对采矿用地的界定主要包括地面生产用地以及尾矿堆放用地。

根据《土地管理法》第五十七条规定，地质勘查需要使用土地时，可采取临时用地的方式。可见，探矿用地是以临时用地的方式取得的。实践中因探矿占用土地引起的纠纷较少，而采矿占地范围大、用地类型多、用地特点不同，因采矿占地引起的矛盾和纠纷日益增多。

据不完全统计，目前，我国矿山建设和开发占地面积达1.35万平方千米（135万公顷）；现有尾矿库堆放占用土地达1300多万亩（86.7万多公顷）。根据现行法律法规的规定及部分矿业用地单位的统计，目前，我国采矿用地的取得方式有行政划拨、有偿出让、授权经营、作价出资等。

但在近年来的实践中，矿业用地一般以出让为主，尽管有部省协议的试点探索，但以出让取得为主的单一模式仍未改变。

这就导致矿业用地在取得上存在相当大的弊端：

首先，企业以出让方式取得矿业用地需一次性交付土地出让金，用地成本过高。出让年限一般都走用地期限的上限，即50年，因此可能超过矿业开采实际需要的用地年限，从而造成土地闲置，增加企业用地成本。

其次是，当矿业权设定于集体土地时，按有关规定，要先把集体土地征收为国有后再出让给矿业权人，因此改变了土地所有权的性质，使农民失去赖以生存的土地。被征地农民面临重新安置的问题，长远生计难以保障，不利于经济的可持续发展和社会稳定。

实际上，我国矿山企业取得矿业用地范围内的土地使用权，并不一定同时取得该地域内的矿业权；而取得矿业权的同时也并不一定能取得有关土地的使用权。

但是，矿业权人在实施勘查、开采矿产资源时，必然要使用土地。一个十分矛盾的问题是，矿业权的标的为矿产资源，并不包括其周围的土地，因此，要合法使用土地，就必须再取得以土地为客体的土地使用权。但在实践中，往往存在企业享有采矿权却未取得矿业用地使用权的情况，这自然会陷入有矿业权却难以行使的窘境。

目前开采矿产资源，既要申请采矿许可证，又要申请土地使用证，而两证又需要按照各自的规定分别办理。所以，除了国家审批的特殊矿种外，其他的矿种都要求以招标、拍卖、挂牌的方式取得。

因此，矿业权和矿业用地使用权的取得不同步，就不可避免地造成全省将建成3个收入过500亿元的产业基地和3个过100亿元的产业基地采矿权和土地使用权难以统一。

专家建议，在矿业权有偿出让之前，政府有关部门即应将勘查和开采矿产资源所需用地块的使用权预先征用或收购，在有偿出让矿业权时，连同土地使用权一同拍卖。这样不但矿业权人可以同时取得矿业权和土地使用权两项主从权利；而且由于矿产资源管理与土地资源管理现在都统归国土资源部门负责，将两权合二为一处置，既具可操作性，也降低了交易成本。

学界人士认为，矿业权与矿业用地使用权的关系应视为主从法律关系。矿业权是主权利；矿业用地使用权为矿业活动服务，依附于矿业权，为从权利。因此，既然 对主权利的处分及于从权利 ，流转中自可确立 地随矿走 的原则，转让时矿业用地使用权即一并转让。

矿业用地的现实尴尬

矿产资源开采不同于一般的建设项目，其用地目的不是为了占有土地进行较久性建设，而是通过一定的技术手段或措施获取地下的矿产资源，但对土地资源的利用造成影响。

按照现行的土地分类标准，采矿用地属于建设用地范畴。但由于矿产资源赋存条件不同、开采方式不同，这就决定了采矿用地的使用方式、用地类型、使用期限及可复垦程度不同。这使得采矿用地与一般的建设用地相比具有很强的特殊性。

矿产资源开采具有各自相应的生产周期，无论开采期限多长，采矿结束后，均不需继续占用土地，生产结束即意味着用地行为随之结束。因此，采矿用地在时间上具有阶段性，占用土地的年限由矿产资源开采年限决定。

矿业用地位置取决于矿产赋存区位，且具有惟一性。矿产资源开采由矿产资源的赋存区位决定，地下决定地上。采矿用地的位置和布局安排局限于地下矿产资源的赋存条件，可调整余地小。采矿区位确定后，用地位置随之确定。

但是，我国法律规定，取得矿业权并不当然地取得矿业用地范围内的土地使用权。同样，拥有土地使用权也不当然取得其土地范围内的矿业权。这样，在法律设置上，二者便产生了冲突。

专家认为，矿业权中仅含有对地下矿产资源的支配权，并不必然包含对地表土地的支配权。所以，要开发矿产资源，就要取得该地块的土地使用权。因此就出现了拥有土地使用权与采矿权的不同权利主体的权利冲突问题。

矿业权与土地使用权权利客体呈上下排列结构，且权利行使可能冲突。当出现这样的情况时，自然就需要在这两种权利间做出选择。权衡能否在他人已设立土地使用权的土地上设立矿业权的问题。说到底，就是矿业权和土地使用权哪个更应优先的问题。

但是，我国目前矿业用地退出机制存在相当大的问题。现行法律法规规定，采矿用地以划拨方式取得的，土地使用年限没有限制；以出让方式取得的，按工业用地较高使用年限为50年。然而，采矿用地的实际使用年限大多远低于取得的土地使用年限，以至于可能出现采矿结束后，企业不再需要使用土地，经复垦后的土地不知如何处置，或者如何利用的问题。

有专家称，现行法律法规对矿业用地如何收回、如何退出欠缺具体规定。由于没有积极支持退出的政策，企业缺乏复垦积极性，导致滞留在企业中的土地越来越多，甚至成为企业的负担。

通过出让方式取得用地，矿业权人不仅要支付土地出让金，而且在采矿结束后还必须承担土地复垦义务。但当矿业权涉及集体土地时，国家征收集体土地过程中，企业需交纳征地补偿费用，在采矿完成后矿业企业还要缴纳土地复垦费。

有学者提出，矿业用地的取得方式应实行临时用地制度、土地股权制度、年租制度、土地等量置换制度；也有人提出，确立矿业用地取得方式应遵循的基本原则，区分探矿用地和采矿用地土地使用权取得方式，应当以矿业用地的不同类型为基础。

实际上，随着我国矿业制度改革的推进以及矿业权主体的多样化，单一的矿业用地取得方式已经难以满足企业对矿业用地的需求。

我国法律已经明确规定探矿用地可以通过临时用地的方式取得。我国《土地管理法》第五十七条规定地质勘查经批准可以临时使用国有土地或者农民集体所有的土地。因为探矿活动是 找宝 的活动，不会对土地造成实质性损害。

专家建议，对采矿用地采取差别化的处理方式。对土地破坏程度低、用地周期短、矿业生产结束后能修复为耕地的采矿用地，可以临时用地的方式取得土地，以减少土地的闲置和浪费，提高土地的利用率，实现土地价值的较大化，做到物尽其用。

在这方面，广西平果铝就是差别化处理的较鲜活例子。平果铝土矿属岩溶堆积型铝土矿种，这种矿床地质上具有矿体分散、厚度小、埋藏浅、品位悬殊、铝土矿石与泥土混杂等特点，开采中采用平面拓展型露天开采，占地量大且占地速率快，复垦难度大。

为解决这一矛盾，国土资源部采取 先期试点，提供示范，总结经验，逐步扩大 的思路，决定在广西平果铝土矿进行采矿用地方式改革试点。2005年7月1日，国土资源部以《关于对广西平果铝土矿采矿用地方式改革试点方案有关问题的批复》（国土资函[2005]439号）同意在平果铝土矿设立采矿用地供地方式改革试点。

这次改革彻底颠覆了传统的采矿用地模式，由原来的 征收 方式改革为 临时用地 的方式供地。试点内容主要有：将采矿用地中可复垦的耕地、其他农用地及未利用地改为以 征用采矿临时用地 的方式供地，采矿后复垦还地，不改变农村集体土地所有权性质；对耕地复垦不足部分，企业须按照出让方式的补偿标准给农村集体经济组织具有特殊的吸附功能等特点补足土地补偿费和安置补助费，并给国家补交新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、土地出让金等费用；矿区公路、厂房等较久性建筑用地仍按出让方式供地。

不过，尽管平果铝试点取得了巨大成功，但我国《矿产资源法》连复垦保证金制度都未规定，矿业用地修复缺乏资金保证。我国立法没有对复垦采矿用地土地使用权的收回做出细化规定。为保证土地的集约利用，有专家建议，尽快出台采矿用地收回或复垦后退出的具体规定，明确复垦采矿用地收回或退出的主体、条件、程序及收回或退出土地的再利用等内容，以指导采矿用地的复垦和退出。

矿业用地应专章入法

党的十八大报告提出： 必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。 构建和谐矿区，要坚持以人为本，协调处理好各方面的利益关系，做到既依法采矿，又依法使用土地，实现经济效益、社会效益、资源效益、生态效益的统一，做到人与人、人与自然的可持续发展。

我国没有对矿业用地法律制度做出系统性规定，而有关矿业用地的规定也散见于《物权法》、《土地管理法》、《矿产资源法》等法律法规中，不利于法律的统一和适用。

目前，在实际操作中，矿业用地存在着一些突出问题：采矿权审批与其他建设项目用地审批脱节，造成相互争地的现象。一方面，一些建设项目在办理用地预审时，没有充分考虑是否压覆重要矿产资源，是否设置了采矿权，导致建设项目立项后，取得用地困难或需要变更项目位置；另一方面，办理采矿权审批时，没有考虑矿区范围内是否已有通过用地预审的建设项目，容易产生既允许采矿又允许项目建设的矛盾。

此外，许多地方矿业用地按建设用地管理，且用地规模往往较大，地方在编制土地利用总体规划时，由于受建设用地发展规模约束等原因，未将矿业用地需要充分纳入土地利用规划统筹考虑，土地利用总体规划与矿业发展规划经常出现矛盾，矿业用地难以得到保障。

尽管有的地方对矿业用地采取了 临时用地 的处置方式，但临时用地补偿经常出现纠纷，影响矿业开采。勘查用地以及一些采矿用地以临时用地方式取得，按要求省级以下政府要对临时用地补偿标准做出规定。但实际操作中，由于规定不够，通常是企业与农村集体经济组织、村民委员会协商补偿费用、签订临时用地合同，按照合同约定支付临时用地补偿费，报县级国土资源部门批准。

不过，由于矿产资源的稀缺性，一些采矿企业往往能够获取采矿的巨额利润，而当地农民对此存在 心理落差 ，对土地补偿的期望值往往过高。这就造成双方难以就临时用地补偿达成一致，甚至造成勘查、开采中，当地农民阻挠施工，双方发生纠纷。尽管这样，采矿企业还是乐此不疲，因为这样可以突破一些法律的障碍，临时租用土地不需办理农用地转用和土地征收审批手续。采矿企业这种无奈的选择，难免会留下隐忧。

专家建议，在修法的过程中，可以专设一章规定矿业用地的各项制度，包括矿业用地的市场准入、矿业用地的取得方式和取得程序、矿业用地的审批、矿业用地的退出机制、矿业用地的相邻关系以及矿业用地损害赔偿制度等内容，以完善我国的矿业立法，促进矿业的健康、可持续发展。

《国土资源法律评价报告2013》蓝皮书也提出建议，在正在修订的《矿产资源法》或《土地管理法》中单设 矿业用地 一章。这是针对矿业用地发出呼吁的正式官方文本。

该报告认为，正在修订的《矿产资源法》或《土地管理法》应专章明确探矿权临时用地和采矿用地的取得方式和程序、矿业用地期限确定、不同期限矿业用地价款确定、矿业用地退出采取液氮制冷技术、矿业用地与相邻土地关系的处理以及矿业权转让之后土地使用权如何办理转让等制度。

矿产资源勘查是特定的技术，是对地表之下的资源赋存情况进行勘查；矿产资源开采则是通过特定技术，将赋存于地表之下的矿产资源开采出来。因此，对于矿产勘查、开采，不仅涉及矿业权，同时还涉及土地使用权。

报告称，目前矿业权和土地使用权如何有效衔接仍缺乏较为明确的规定。现行《矿产资源法》主要围绕矿业权的设置进行规定，对土地使用权基本没有涉及。在《土地管理法》中主要规定勘查用地可以按临时用地使用，而采矿用地则按工业用地的政策执行，但矿业用地无论在用途上、位置的不可替代上、使用期限受矿产资源开发年限限制上等，都不同于一般意义上的工业用地，难以适用工业用地公开竞价方式的规定，也缺乏勘查、开采目的结束后，土地如何有效退出的规定。

该报告指出，《物权法》靠前百三十七条第二款规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖或者挂牌的方式出让，前款规定的工业用地包括仓储用地，但不包括采矿用地。

该报告认为，后续对于采矿用地应以何种方式取得没有相关规定，那么如何确保依法取得矿业权的权利人顺利取得矿区内的土地使用权，不仅是矿山企业关注的问题，也是法律制度设计需要给予解决的问题。

了解到，关于矿业用地专章入法的呼声由来已久，不少专家在矿业用地的各类研究报告中，均有提及。2008年8月30日在黑龙江省黑河市召开的《矿产资源法》修改研讨会上，专家就矿业用地问题是独成一章入法还是进入《土地管理法》也展开了热烈讨论。