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个税改革避重就轻：调节收入分配更应成首要目标

最近几年的全国“两会”，个人所得税制度改革都会被集中热议。今年在“两会”开幕前夕，国务院总理温家宝在新华网“意外”透露的信息，则令个税话题在“两会”前就热起来。

2月27日，温家宝与网友交流时表示，提高个人所得税薪酬“起征点” （即工资薪金所得减除费用标准）已经列入国务院议事日程，“礼拜三（3月2日）就讨论”。随后召开的国务院常务会议，原则通过了《中华人民共和国个人所得税法修正案（草案）》，提出有必要对个人所得税法进行修改，提高工资薪金所得减除费用标准，调整工资薪金所得税率的级次和级距。

一时间，外界展开了对“起征点”具体数额的“竞猜”，提出4000元者有之，5000元者有之，更高者亦有之。在3月7日举行的“两会”记者会上，财政部部长谢旭人进一步表示，今年要适当提高个人所得税工薪所得费用扣除标准，合理调整税率结构，降低中低收入者的税负，加强对高收入的调节。

而在财税业界人士看来，简单地将个税改革等同于调高起征点，造成的直接结果是“起征点”概念被很多人误读， 而考虑到其涉及收入分配与财政收入的复杂关系，个人所得税制的整体改革仍然前路漫漫，难点甚多。

2010年全国税收总收入73202.3亿元，其中个税收入4837.17亿元。按照2011年预算草案安排，今年税收收入预算为79291亿元，个税收入将达5200亿元，二者将继续保持同步增幅，这或可理解为个税改革的底线所在。

误读“起征点”

个人所得税是中国改革开放的产物。1980年9月，中国颁布个人所得税法。其中最主要的内容一是起征点，一是税率。起征点涉及谁应当交税，与普通公众的关系最密切，而税率则涉及高收入人群多得多交问题。

当时确定的个税“起征点”为800元，2006年上调至1600元，2008年再提高到2000元，起征点的上升幅度低于同期GDP增长。

除了“起征点”的变化，中国对工资薪金所得实行的九级超额累进制则延续至今，税率最低5%，最高45%，收入越高者交税呈加速度增长，该税率表在1993年修订完成至今未变。近年来对它最大的批评就是，过高的税率导致高收入人群想方设法分拆收入，从而避免按高税率交税，实际可行性越来越差。

于是从财税部门的角度，公众所关注的“起征点”调整的紧迫性，实际上远不及税率调整。据了解，财政部和国税总局去年上报的个人所得税制度调整方案，主要内容正是调整工资薪金所得税率表，即调整税率、级次和级距，而“起征点”暂时不动。

但近期决策层的表态和国务院会议精神则表明，普通公众更关注的“起征点”问题也纳入了改革议程。财政部财科所研究员孙钢对《财经》记者表示，之所以加上提高“起征点”的内容，主要是考虑到物价上涨的压力。

这的确是影响巨大的重要经济形势变局。2010年以来通胀渐露苗头，全年CPI同比上涨3.3%.今年1月CPI上涨4.9%，仍在高位运行，公众的通胀预期上升，反过来对工资收入和税收的敏感性增强。由此，通过适当提高“起征点”，或可为普通民众冲抵一部分物价上涨带来的生活压力。

“关于‘起征点’，目前谈论至3000元的声音比较多，到底多少才合理是相对的标准，是方方面面博弈平衡的结果。”孙钢说，政府提高个税“起征点”实际上是一种减税，目标是增加民众的实际收入，调节收入分配，对此应该给予肯定。不过，要有效解决收入分配方面的问题，仅仅提高“起征点”是不够的，因为“起征点”的提高惠及的只是小部分人群。

目前，全国城镇就业人口数量是3.2亿，工薪收入纳税人数量说法不一，多则称1亿，少则称6000万。即便以1亿人来计算，占总就业人口的比重也只有三分之一。也就是说，至少有三分之二的城镇就业人口收入达不到“起征点”。这部分人才是真正的低收入人群。

在3月7日举行的“两会”记者会上，财政部部长谢旭人表示，今年要适当提高个人所得税工薪所得费用扣除标准，合理调整税率结构，降低中低收入者的税负，加强对高收入的调节。

业内人士普遍认为，政府要通过提高“起征点”降低中低收入者的税负，这种提法并不准确。“起征点”调高后，中等收入及以上的人由此受惠，但对剩余的低收入者没有任何意义。

“试想一下，如果‘起征点’提高到1万元、2万元，低收入者就更达不到扣除标准了。”孙钢表示。

今年“两会”期间，“起征点”提高再次成为热议的焦点。很多人大代表和政协委员一再呼吁提高“起征点”，而且自认为是在为民请命，实际上是在为一小部分人请命。这一小部分人，并不包括最需要提高收入的低收入者。

2009年6月，财政部个人所得税课题研究组曾发表文章称，个人所得税收入主要用于补助弱势群体等，如果扣除额提高过多，高收入者缴税大量减少，国家对低收入群体的补贴也会受影响。因此，费用扣除标准提高后，困难群体和低收入者不仅不能得益，反而成为利益受到影响的主要群体。

那么，个税“起征点”的含义到底是什么？孙钢表示，它满足的应是人们的基本生活需求。

目前，媒体经常将国家统计局每季度公布的“城镇居民人均消费性支出”指标，作为衡量“起征点”高低的标准。

城镇居民人均消费性支出指标，其公式是全年城镇居民人均消费性支出和赡养系数相乘，再除以12.2010年，城镇居民人均消费性支出13471元，即使沿用2008年相对目前已然偏低的赡养系数1.97，去年的月平均支出也达到2211.5元，超出2000元的费用扣除标准。

殊不知，这种支出中并不完全是基本生活需求支出，还含有一定的享受支出成分。而享受方面的支出，不应包括在扣除范围内。而且从国外做法来看，“起征点”只是比最低工资水平或社会救助线略高而已。

关于此次“起征点”调整后的数额高低，各界也议论纷纷，不少网站还推出投票活动，请民众点击投票。所列“起征点”选项少则2500元，多则上万元，不一而足。

接近财政部和国税总局的知情人士对《财经》记者透露，目前很多人对于“起征点”的猜测显然太高，“最终肯定不会达到4000元、5000元那么高。”

该知情人士分析，如果此次只是提高“起征点”，而不对税率表进行调整，那么“起征点”有可能会定得高一些。但从目前来看，两者都将发生变化，综合产生减税效应，那么“起征点”就没有必要过多提高了。

变数也并非不存在。此前召开的国务院常务会议决定，个人所得税法修正案草案经进一步修改后，由国务院提请全国人大常委会审议。该知情人士说，草案提交到人大后，还将经历一个博弈的过程。“人大常委会多少都会做一些修改，‘讨价还价’之后，国务院提交的‘起征点’标准，有可能再被提高。”

这样的先例曾经出现过：2006年，个税“起征点”面临第一次调整，国务院提交的标准本来是1500元，人大为此专门组织了一场听证会后，将其提高到1600元。

孙钢也表示，最终人大常委会的这种“修改”是指文字上的修改，还是内容上的改动，目前不得而知。

据《财经》记者了解，此次“起征点”最终极有可能被确定为3000元，比现行的2000元提高1000元。

税率表“重头戏”

个税“起征点”自2006年提高之后，不到五年时间，今年将进行第三次调整。对此有观点提出，与其如此频繁调整，不如建立“起征点”与物价指数联动的机制，保证其与物价涨落同步。

全国政协委员、国家开发银行原副行长刘克崮就在“两会”期间表示，“起征点”的确定应与物价水平挂钩，大周期一届政府调一次，如果周期内通胀比较严重，可以两三年调一次。

全国人大代表、TCL集团股份有限公司董事长李东生为此还专门提交议案，建议提高“起征点”，并随着CPI浮动，定期调整。孙钢认为，机制建立之后，“起征点”的调整将更加规范，可以排除一些盲目性。

建立这种机制尽管在理论上不存在问题，但如果真正实施起来，纳税人可能会失望。例如从2008年到现在，物价涨幅大约为10%，如按此幅度提高“起征点”，也只能提高到2200元，老百姓肯定不满意。此外还有一个问题，既然是与物价联动，如果物价回落的时候，“起征点”是不是也需随之下调？

李东生在议案中还建议，考虑到东西部地区消费水平的差异，应该实行差异化的“起征点”。多年来类似观点一直屡见不鲜，认为个税“起征点”不应该“一刀切”，而应给地方一定的调整空间，以适应当地的收入水平。

但孙钢分析指出，之所以标准统一，主要是为避免加剧不发达地区的人才外流。比如如果东部发达地区由于收入高，“起征点”也调高，西部地区的人才就更愿意到东部地区就业，收入高，而且扣除更多，这对经济落后地区的建设不利。而且，若放任地方自行制定标准，地方政府之间也存在一个税收竞争问题，为争抢税源，各地会竞相把“起征点”越抬越高。

“给地方调整‘起征点’的权限，招惹的麻烦会比解决的问题多，起码现阶段不会这样做。”前述接近财政部和国税总局的知情人士称。

实际上，“起征点”只是此次个税制度调整的一个方面，甚至可以说是减税意义不大的方面。以扣除各项保险费用后月入4000元为例，“起征点”从现行的2000元提高到3000元，每月少缴的个税只有100元。

相对来说更具减税意义和制度建设意义的调整，是对税率表“做手术”。从1993年至今，该税率表已十余年未动。

前述知情人士也表示，“起征点”和税率表同时优化调整，比单纯地将“起征点”调得更高，减税效果要好。

“社会舆论过于关注‘起征点’的高低，而没有更多注意到税率表的调整，其实后者的优化给低收入者带来的好处更多。”孙钢表示。

按照现行税率表，月应税所得在500元以内的，税率为5%.如果将500元扩大到2000元，甚至5000元，减税效果就非常之大了。如此调整之后，大部分工薪收入者即可按照低税率缴税。另外，最高一档税率45%也将下调。

孙钢认为，在税率方面还可以考虑在5%以下增设低税率，比如3%.“这意味着缴一点个税就可以了，此举有着很重要的意义。”

财科所所长贾康此前也提出，可以将第一档税率设计为1%，使工资收入超过“起征点”不多的低收入人群税负明显降低。

据《财经》记者了解，财税部门所提交的方案中，并未设置比5%更低的税率，不过最高税率45%行将取消，级次也将由目前的九级减少为五级或六级。

综合征收尚无期

个税改革自2003年被提上政府议事日程，便确立了实现综合和分类相结合征收的目标，不过至今没有实质性进展。

个税主要有三种征收模式，即分类税制、综合税制、综合和分类相结合的税制。中国目前采用分类税制，即按照所得的类型分别适用不同的计税方法，按月或按所得发生的次数征收。对包括工薪所得、个体工商户生产经营所得、劳务报酬所得在内的11个征税项目采取不同的计征办法，适用不同税率。这种模式征收成本比较低，但无法照顾到不同纳税人的实际生活负担。

目前，世界上大多数国家采用的是综合税制或综合和分类相结合的税制。综合税制以年为纳税的时间单位，以个人或家庭为纳税单位，对纳税人全年全部所得减除法定的扣除后的部分征税。综合税制的模式收入分配作用更加显着，但对征管条件及其配套措施的要求也比较高。

按照财税部门提交的方案，对征收模式方面并未触及。

前述知情人士表示，尽管相对于此前多年间“起征点”的单纯调整，此次个税制度调整的幅度较大，但总体来说还属于“小改”的范畴，在征收模式上此次没有涉及，主要是由于现实条件达不到要求。

“实现综合和分类相结合，不要说实施，想一下就非常复杂，涉及到很多具体的难点，目前条件还不成熟。”孙钢认为。

比如以家庭为单位进行征收，可以解决一定的生计扣除问题，但如何准确掌握家庭人口信息，对税务部门来说是不小的挑战。除生计扣除，还包括成本扣除、特别扣除等。

要实现综合和分类相结合征收，个税征管模式面临大的变革。对此，目前各界在理论方面研究较多，对操作层面研究甚少，缺乏具体的技术路线，一下子踏出这一步并不容易。

按照以往财税改革的惯例，不管是增税还是减税，财政部和国税总局一个重要的考量是该项调整对税收收入的影响，避免收入产生大起大落。因此，历次税制改革多为渐进式推进。

至于此次的减税规模，前述知情人士透露，其规模定将超过以往任何一次个税制度调整，至少也在300亿元以上。

据中金公司首席经济学家彭文生估算，假设税率表等因素保持不变，“起征点”由2000元增加到3000元，可直接增加居民税后可支配收入870亿元－1250亿元。

收入与调节之惑

一直以来，在个税制度改革的道路上始终存在一个悖论。一方面，个税收入占税收总收入的比重过低，需要不断扩大收入；另一方面，舆论认为工薪阶层个税税负过重，应该进一步减负。

孙钢表示，此前每一次提高“起征点”，就有一部分人离开个税纳税人队伍。有关方面还以此作为一项成就进行宣扬，其实这是一种误导，不利于个税制度的优化。其实，个税改革的思路，并不是要不断减少纳税人。

这是由于，一个税种要有效发挥作用，就必须具有一定的征收面，如果社会上只有极少数纳税人缴税，对整个社会的调节作用就无从谈起。因此，个税的调节作用不应该体现于谁纳税、谁不纳税，而应是纳税多少的问题。

“就像1980年中国开征个税的时候，‘起征点’定在800元，而当时全国达到该标准的中国人不超过20个，即使他们将全部收入用于缴税，对调节分配又能起到多大作用？”孙钢说。

3月8日，财政部新闻发言人、办公厅主任戴柏华解读2011年预算草案报告时表示，保持适度的财政收入规模，是有效发挥政府再分配调节作用的前提。

2006年和2008年两次提高“起征点”后，个税收入占税收总收入的比重一直徘徊在6%－7%.2010年，全国税收总收入为73202.3亿元，其中个税收入完成4837.17亿元，占比6.6%.而此前的2002年左右这一比重已经突破7%.

在发达国家，个税收入占税收总收入的比重一般为30%－50%，发展中国家也达到8%－12%.

另外从去年来看，个税收入增幅22.5%，还低于税收总收入23%的年增幅。这种现象在往年并不多见，不是一个很好的信号。

按照2011年预算草案安排，今年税收收入预算为79291亿元，个税收入为5200亿元，占比仍为6.6%.

此前，国税总局税科所所长刘佐在《财经》撰文表示，多年来，中国的个税收入总量较少，占全国税收总额的比重较低，自2001年以来一直徘徊在7%左右，不仅与经济发达国家相比差距较大，与部分发展中国家相比也有不小的差距，从而影响了其财政职能和调节作用的充分发挥。

社科院财贸所税收研究室主任张斌也认为，如果越来越多的人不缴个税，那个税就越来越变为一种只对少数人征收的“富人税”。这种情况下无论怎样加强征管，个税在整个税制结构中的地位都不可能提高。

另外，如果个税收入占比过低，而总体收入仍然居高，只能说明大部分收入来自那些调节收入分配作用不是很大的税种，比如流转税。张斌认为，在优化个税制度的同时，还应该下调流转税等税种的税负。

如何在组织收入和调节分配两大功能上掌握分寸，探索前行，考验着个税改革设计和践行者的智慧。（中国水泥网 转载请注明出处）

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